Defensie in het Stemhokje
Een analyse van Defensie in de Verkiezingsprogramma’s van 2012
het DEN HAAG CENTRUM VOOR STRATEGISCHE STUDIES en TNO
1 Inleiding
Nederland is een handelsland. Een stabiel internationaal systeem, waarin vrede, veiligheid en vrijhandel prevaleren, is van levensbelang. Dit systeem staat onder druk. Internationale instituties liggen onder vuur en de machtsverhoudingen in de wereld verschuiven snel. Ondertussen creëren recente politieke ontwikkelingen nieuwe risico’s voor vrede, veiligheid en vrijhandel. Van de voortdurende fragiliteit van de Europese Unie tot aan de instabiliteit in de wijdere Arabische wereld: constant ontstaan risico’s die een punt van zorg zijn. Als er dan ook één conclusie valt te trekken uit de internationale ontwikkelingen van de afgelopen jaren is het wel dat de veiligheidssituatie in de wereld onzekerder is geworden, en het palet aan risico’s gegroeid.1 Volgens recent Zweeds onderzoek nam in 2011 het aantal conflicten wereldwijd met bijna twintig procent toe, van 31 tot 37. Dat is een opmerkelijke afwijking van de langjarige trend die een daling van het aantal conflicten aangaf.
De dynamische internationale veiligheidssituatie stelt ook Nederland voor een aantal dilemma’s. Welke rol wil ons land (blijven) spelen op dit veranderende wereldtoneel? Hoe kan de krijgsmacht onze belangen blijven beschermen en verdedigen? Welke bijdrage moeten en kunnen we leveren aan vrede en veiligheid? En over welke capaciteiten moet de Nederlandse krijgsmacht beschikken? De economische crisis en het streven om de overheidsfinanciën op orde te krijgen maakt de laatste vraag nog pregnanter. Ambities en (financiële) middelen staan immers niet los van elkaar.
Om het publieke debat over Defensie te stimuleren en informeren, presenteert het Den Haag Centrum voor Strategische Studies (HCSS) in de aanloop naar de verkiezingen van 12 september 2012 een vergelijkende analyse van de verkiezingsprogramma’s op het gebied van Defensie. In deze benchmark komen de visies op Defensie van de tien grootste politieke partijen aan bod aan de hand van vijftien thema’s. De selectie van thema’s is allereerst gebaseerd op de onderwerpen die het merendeel van de partijen behandelt. Deze betreffen onder andere de taken waar de krijgsmacht zich primair op moet richten, de grootte van het budget, de JSF, de rol van de NAVO en Europese defensiesamenwerking. Daarnaast zijn enkele thema´s toegevoegd die weliswaar weinig partijen benoemen, maar volgens HCSS wel relevant zijn voor de richting en inrichting van Defensie. Dit betreft bijvoorbeeld het NAVO raketschild en de toekomst van onbemande vliegtuigen. Naast de verkiezingsprogramma’s 2012 zijn ook de programma’s uit 2006 en 2010 geanalyseerd, om zo verschillen per partij door de tijd heen inzichtelijk te maken.
In Hoofdstuk 2 presenteren wij een beknopte synthese van onze belangrijkste bevindingen. In Hoofdstuk 3 beschrijven wij de resultaten van de eigenlijke benchmark in een uitgebreide weergave van de verschillende visies van de partijen op de vijftien thema’s.
2 Belangrijkste Bevindingen
2.1 De tering naar de nering zetten?
Sinds het einde van de Koude Oorlog heeft Defensie te maken gehad met een dalend budget. In 1990 gaf Nederland ongeveer 2,7% van het bruto binnenlands product (BBP) aan Defensie uit. Op basis van de meest recente ombuigingen in het Begrotingsakkoord voor 2013 (het ‘Lente-’ of ‘Kunduz’-akkoord) dalen de uitgaven voor Defensie in 2017 tot 1,0% van het BBP.3 Het Centraal Planbureau noemt het Begrotingakkoord het basispad. Door dit basispad te volgen wordt al netto bezuinigd op Defensie. De meest recente Voorjaarsnota noteert 8,1 miljard euro voor 2012 en 7,7 miljard euro voor 2016 als uitgaven voor Defensie. De ombuigingen sinds het aantreden van Minister Hillen in 2010 'tellen inclusief het oplossen van eerdere problematiek' in totaal op tot bijna 1 miljard euro. De VVD, CDA, CU en de SGP volgen in hun plannen nagenoeg dit basispad.
De CU en de SGP zijn de enige partijen die (minimaal) willen intensiveren; nog steeds een netto teruggang overigens. De SP wil ten opzichte van het basispad het meest extra bezuinigen (anderhalf miljard euro), gevolgd door de PvdA en GL (1 miljard). Ook PVV en D66 willen fors verder snijden in de uitgaven (een half miljard euro).
De drie partijen die het meest willen bezuinigen, de SP, GL en de PvdA, baseren de financiële onderbouwing van hun plannen alle drie op de ‘Heroverwegingen’, een ambtelijk rapport uit 2010. Ze putten uit een van de geschetste varianten in dit rapport. Deze zogeheten variant G – Inzetten op specifieke kwaliteiten, betekent feitelijk het volgende: een praktische halvering van de bijdrage die de krijgsmacht kan leveren aan internationale operaties, de opheffing van de Koninklijke Landmacht, een sterke reductie van de middelen waarmee militairen op missie zichzelf kunnen beschermen en een verlies van werkgelegenheid dat kan oplopen tot 23.500 arbeidsplaatsen.
Nu zijn verkiezingsprogramma’s over het algemeen niet concreet uitgewerkt, maar in dit geval worden de effecten wel erg verhuld. Geen van de drie partijen rept over deze verstrekkende gevolgen van de voorgestelde bezuinigingen. Er lijkt dus een discrepantie te bestaan tussen de inhoud van de verkiezingsprogramma’s en de gegevens die de partijen aan het CPB hebben geleverd.
In 2010 presenteerde het interdepartementale project Verkenningen: Houvast voor de Krijgsmacht van de Toekomst, na twee jaar intensief studeren en discussiëren, vier beleidsopties. Deze opties representeren vier keuzemogelijkheden voor het bepalen van de Nederlandse defensie-inspanning op langere termijn. Het toen aantredende Kabinet VVD-CDA koos voor de optie van een 'veelzijdig inzetbare krijgsmacht met het daarbij behorende ambitieniveau'. Dit was volgens het Kabinet, en een meerderheid van het Parlement, de meest logische keuze om in een onzekere wereld maximale (politieke en militaire) handelingsvrijheid te houden om een breed palet aan Nederlandse belangen te kunnen beschermen. Vrijwel direct daarna werd echter een majeure bezuinigingsoperatie ingezet. De Defensie Beleidsbrief uit 2011 stelde vervolgens dat de ambitie van een veelzijdig inzetbare krijgsmacht gedurende de bezuinigingsoperatie tot 2015 niet haalbaar is.
Dit beeld van een beperkt inzetbare krijgsmacht werd afgelopen juni bevestigd door Minister Hillen. Hij gaf aan dat Defensie, vanwege de reorganisatie, noodzakelijk door een bezuiniging van bijna 1 miljard euro, 'op het ogenblik niet op orde [is], voor welke ambitie of doelstelling dan ook'. Ook benadrukte hij dat 'tussen nu en 2014 [Defensie] voor geen enkele ambitie van ‘veelzijdig inzetbaar’ beschikbaar [is].' Gezien de voorziene ombuigingen die ook de VVD en het CDA ondersteunen, is het zeer de vraag of we überhaupt, ook na 2015, nog van zo’n veelzijdig inzetbare krijgsmacht kunnen spreken. In dit licht is het verbazingwekkend dat partijen als de VVD en het CDA blijven vasthouden aan de keuze voor een ‘veelzijdig inzetbare krijgsmacht’, maar tegelijk akkoord zijn gegaan met verdere bezuinigingen. De partijen aan de linkerzijde van het politieke spectrum lijken met hun bezuinigingen helemaal afstand te doen van de beleidsopties uit de Verkenningen.
Verschillende politieke partijen verkondigen dat zij door internationale samenwerking te intensiveren vast willen houden aan het huidige ambitieniveau met een kleiner budget. D66 wil bijvoorbeeld een half miljard euro bezuinigen via 'specialisatie van de eigen krijgsmacht' in Europees verband in plaats van 'bezuinigen met een kaasschaaf'. Zo 'kunnen slagkracht en kwaliteit voldoende gewaarborgd worden.' GL boekt 1 miljard euro bezuinigingen in, en schrijft dat 'door samenwerking en specialisatie in EU-verband worden kosten bespaard. 'De praktijk leert echter dat de vruchten van samenwerking pas na jaren kunnen worden geplukt, terwijl bezuinigingen zelf een direct effect hebben, waardoor dit ambitieniveau niet kan worden bereikt. Daarnaast wordt een land dat alvast unilateraal snijdt in zijn capaciteiten beschouwd als een weinig aantrekkelijke en onbetrouwbare samenwerkingspartner.
Andere landen zien zich daardoor voor voldongen feiten geplaatst en worden beperkt in hun keuzevrijheid. Europese defensiesamenwerking is vooral een langetermijnproces, waarbij gezamenlijk keuzes worden gemaakt voor reducties en samenwerkingopties. Bezuinigingen moeten dus via overleg in gestructureerd verband plaatsvinden en zijn pas op langere termijn realiseerbaar. Opnieuw is er sprake van een inconsistentie tussen ambitie en middelen.
Kortom: de te realiseren doelstellingen zijn niet in overeenstemming met de toegewezen budgetten. Deze inconsistenties vertroebelen het debat en zetten de kiezers op het verkeerde been. Want hoe dan ook, als de bezuinigingen worden doorgezet, zal Nederland het ambitieniveau moeten terugschroeven.
Het is dan onvermijdelijk dat Defensie niet meer kan voldoen aan de door het Parlement in de verschillende defensiebegrotingen geformuleerde operationele doelstellingen, en dat het vermogen van Defensie om een bijdrage te leveren aan vrede, veiligheid en de Nederlandse belangen ernstig wordt ondermijnd.
2.2 Geen steun voor Kunduz?
Ook de politietrainingsmissie in Kunduz blijft voor verdeeldheid zorgen. Initiatiefnemers D66 en GL maken zich er in duidelijke bewoordingen hard voor, terwijl ook de CU impliciete steun geeft. Gezamenlijk zijn deze partijen goed voor 24 zetels volgens de TNS NIPO peiling van 21 augustus.
Als het aan de PvdD en de SP ligt komt er zo snel mogelijk een einde aan de uitzending. Opvallend is dat de VVD en het CDA, die de missie in Kunduz wel steunden, het onderwerp niet behandelen. Het Nederlandse mandaat voor de ge ntegreerde politietrainingsmissie loopt overigens tot medio 2014.
2.3 Weinig toekomstgericht
Opvallend genoeg besteden de partijprogramma’s vooral aandacht aan de veiligheidsproblemen van gisteren en vandaag. Ze zijn nauwelijks toekomstgericht en de beoogde rol voor Defensie blijft veelal abstract. De concrete uitdagingen van morgen – denk aan de verschuiving van het zwaartepunt in de internationale politiek en economie naar Azië, snel toenemende risico’s en dreigingen in cyberspace, de strijd om de ruimte en het Arctisch gebied – komen niet of slechts gebrekkig aan bod. Als er specifieke geografische gebieden genoemd worden zijn het vooral Israël en de bezette Palestijnse Gebieden, Afghanistan, Pakistan en de Golf van Aden. Deze gebieden staan terecht op dit moment in de belangstelling Toenemende spanningen in de Straat van Hormoes en de Zuid-Chinese zee, die de gemoederen in veiligheidskringen wereldwijd bezighouden, komen echter amper aan bod.10 Hetzelfde geldt voor het NAVO-raketschild, dat onder andere voor controverses met Rusland zorgt. Op dit laatste punt is de SP een uitzondering.
2.4 Beperkte aandacht voor Defensie
De verkiezingsprogramma’s van 2012 gaan met name over hoe Nederland uit de crisis kan komen. Met uitzondering van ‘Europa’ en de euro is het buitenland nauwelijks aanwezig. Voor Defensie is slechts in zeer beperkte mate aandacht, in overwegend korte paragrafen die veelal terug te vinden zijn in één van de laatste hoofdstukken in de programma’s. Dit steekt weliswaar schril af in vergelijking tot andere dossiers als zorg, onderwijs of de economie, maar weerspiegelt de houding onder de Nederlandse bevolking: in een recente enquete gepubliceerd in NRC Handelsblad kwam Defensie helemaal niet voor in de lijst met thema’s die kiezers als doorslaggevend aangaven voor hun stemgedrag.
2.5 Een meerderheid tegen het huidige JSF-traject
Het aanschaftraject van de F-35 Joint Strike Fighter (JSF) blijft een heet hangijzer en verdeelt de partijen. De PvdA, GL, de PvdD, de SP en de PVV willen uit het ontwikkeltraject stappen en in ieder geval langer doorvliegen met de huidige F-16. D66 wil een opvolger van de F-16 in Europees verband aanschaffen. Slechts de SGP bepleit expliciet aanschaf van het omstreden Amerikaanse toestel. Voorstanders CDA en VVD benoemen het dossier niet in hun programma. Kortom, weinig partijen steken hun nek uit voor de JSF, terwijl een duidelijke meerderheid zich aftekent tegen voortzetting van het ontwikkeltraject.
2.6 Verschillende ‘linkse’ visies op de Krijgsmacht
Een combinatie van verschillende thema’s laat afwijkende visies op de aard en rol van de krijgsmacht zien, die soms evenmin een klassiek links-rechts onderscheid volgen. Zo hebben de PvdA en GL enerzijds en de PvdD en de SP anderzijds zeer tegengestelde gedachten over de inzet van de krijgsmacht.
De PvdA en GL willen een veelzijdig inzetbare krijgsmacht die binnen een expeditionaire NAVO wereldwijd missies uitvoert. Daarbij moet ook het 3D-concept (Defence, Diplomacy, Development) gehanteerd worden.
De PvdD en de SP zijn terughoudend wat betreft de inzet van de krijgsmacht als instrument van buitenlands beleid in internationaal verband. Beiden zijn verklaard tegenstander van een expeditionaire NAVO en doen geen uitspraken over het 3D-beleid. Gezien de weerstand tegen een Europese ‘superstaat’, valt te verwachten dat de SP weinig enthousiast tegenover verregaande Europese defensieintegratie staat. De PvdD wil dat de krijgsmacht zich alleen richt op stabilisatiemissies en internationaal niet in het hogere geweldsspectrum meedoet. Uiteindelijk willen beide partijen vooral in VN-verband vredesmissies uitvoeren.
Wél zijn de linkse partijen het eens dat er bezuinigd moet gaan worden. Hoewel de PvdA een actief defensiebeleid voorstaat, gaat dit wel gepaard met een bezuiniging van 1 miljard euro. Hoe dit zich laat rijmen met een veelzijdig inzetbare krijgsmacht laat de partij in het midden. GL wil eenzelfde bedrag bezuinigen en inzetcapaciteit behouden door intensievere Europese samenwerking en taakspecialisatie. Dit is ook iets dat de PvdA bepleit. Bij de PvdA zou dit leiden tot een krijgsmacht die steeds minder zelfstandig inzetbaar is, terwijl GL zelfs complete integratie in een Europees leger nastreeft. De SP lijkt het middel tot doel te hebben gemaakt en pleit onomwonden: 'we werken aan een kleinere krijgsmacht.' De SP wil dan ook het meeste bezuinigen, namelijk 1,5 miljard euro.
D66 sluit zich grotendeels aan bij de visie van PvdA en GL. De democraten willen een expeditionaire NAVO die zich vooral op stabilsatiemissies binnen het 3D concept richt. D66 wil een half miljard euro bezuinigen. Efficiëntiewinst dient vooral te komen uit intensieve Europese samenwerking en integratie op defensiegebied.
2.7 'Rechtse' partijen hebben wel vergelijkbaar standpunt
De visies op Defensie van de SGP, het CDA , de CU en de VVD komen in grote lijnen overeen. Ze willen een veelzijdig inzetbare krijgsmacht die missies uitvoert in het kader van een wereldwijd optredende NAVO. Deze rechtse partijen zijn niet tegen Europese samenwerking, maar staan geen verregaande integratie in Europees verband voor. De uitzendcapaciteit wordt dan ook behouden door het budget ten opzichte van het basispad niet nog verder in te krimpen bij de VVD en CDA en, als het aan de SGP en CU ligt, dit zelfs licht te laten groeien. De CU verschilt van de andere drie door een expliciet belang te hechten aan een adequaat volkenrechtelijk mandaat voor een krijgsmacht die ingezet moet worden middels een 3D-aanpak.
In hun verkiezingsprogramma's van 2010 waren de VVD en het CDA tegen bezuinigingen, maar hebben deze tijdens het Kabinet Rutte toch ingevoerd. Het is dus opvallend dat beide partijen dit jaar met een lager budget dan in 2010 wel aan een hoog ambitieniveau vasthouden.
2.8 ‘Status aparte’ voor de PVV
De PVV valt moeilijk met een andere partij te vergelijken. De partij wil als enige een krijgsmacht die zich vooral richt op de bescherming van Nederland en haar directe belangen. Deze belangen worden echter niet gedefinieerd. Ook blijft het onduidelijk welke missies wel en welke missies niet daaronder vallen. De partij heeft het slechts over de aanpak van 'jihadpiraten' in de Golf van Aden. Terugschroeven van het ambitieniveau lijkt ook welhaast onvermijdelijk, gezien het plan het defensiebudget met een half miljard euro te verkleinen en niet of slechts zeer beperkt met andere Europese krijgsmachten samen te werken. Ook over de rol van de NAVO doet de PVV geen uitspraak, behalve dat het bondgenootschap de 'hoeksteen van onze defensie' blijft. Gelet op het uitgesproken verlangen de deelname aan overzeese missies te halveren, valt niet te verwachten dat de PVV een voortrekker van een wereldwijd actieve NAVO zal zijn.
2.9 Wat is veiligheid?
Defensie gaat in wezen over veiligheid. Maar de meeste partijen lijken in hun verkiezingsprogramma’s met veiligheid vooral interne veiligheid te bedoelen, oftewel kort gezegd ‘blauw op straat’. Dat is niet alleen een te nauwe definitie, maar gaat ook voorbij aan het feit dat interne en externe veiligheid nauw met elkaar zijn verweven. Sterker nog, internationale (externe) en maatschappelijke (interne) veiligheid overlappen. Ook is een brede, 'geïntegreerde' veiligheidsbenadering, waarbinnen ook aspecten als ‘voedselveiligheid’, ‘economische veiligheid’ en ‘digitale veiligheid’ aan bod komen, niet of nauwelijks in de programma’s terug te vinden. Zoals ook al in paragraaf 2.3 geconstateerd, lijken de meeste partijen de aansluiting met recente inzichten te missen.
2.10 PvdA en GL worden pro-Europeser
Door de tijd heen is een interessante verschuiving terug te vinden bij GL en PvdA. Deze partijen spreken zich meer expliciet uit voor Europese samenwerking in hun respectievelijke defensievisies. In 2010 waren beide partijen voor bezuinigingen op Defensie, maar geen overtuigd Europeanen wanneer het Europese defensieintegratie betrof. In 2012 is dat anders. Intensievere Europese defensiesamenwerking wordt nu gezien als een middel om een zoveel mogelijk gelijkblijvend ambitieniveau met een lager budget te financieren. GL spreekt van 'meer samenwerking tussen EU-landen', waarbij 'door specialisatie, efficiency, effectiviteit' de inzetbaarheid wordt vergroot. De PvdA wil zelfs een permanente EU-zetel in de VN Veiligheidsraad en streeft op langere termijn ook taakspecialisatie in EU-verband na. Aangezien D66 de EU reeds in eerdere programma’s een leidende rol toedichtte en verregaande integratie op civiel en militair gebied voorstelde (uiteindelijk resulterend in een Europees leger) bewegen de PvdA en GL richting de Europese visie van D66.
2.11 Links-rechts onderscheid 3D en volkenrechtelijk kader inzet krijgsmacht
Dezelfde partijen die pleiten voor een geïntegreerd 3D beleid waarin de inzet van de krijgsmacht gekoppeld is aan ontwikkelingssamenwerking en diplomatie, spreken ook heel nadrukkelijk hun voorkeur uit voor een volkenrechtelijk mandaat voor elke inzet van Defensie. Het gaat hier om de CU, GL, D66 en PvdA. Daarnaast steunen deze partijen een reductie van de hoeveelheid kernwapens in Nederland, of NAVO dan wel het EU grondgebied. Deze partijen hechten expliciet belang aan het bevorderen van mensenrechten middels de inzet van Defensie in stabilisatie- en wederopbouwmissies om, kortweg, 'goed te doen'. De PvdD en SP noemen ook de noodzaak van een volkenrechtelijk mandaat en keren zich tegen kernwapens in Nederland en de NAVO danwel Europa. Zij benoemen 3D echter niet. Een mogelijke reden is dat dit concept te veel geassocieerd wordt met de missie in Afghanistan, waar deze partijen tegenstander van zijn.
De VVD, CDA en SGP streven weliswaar naar optreden in internationaal verband, maar benoemen de noodzaak van een internationaalrechtelijk mandaat niet en laten zich ook niet uit over één van de andere twee punten. Hiermee valt uiteraard niets sluitends te concluderen over hun respectievelijke standpunten, anders dan dat deze partijen het niet belangrijk achten dit expliciet te benoemen in het partijprogramma. Deze tweedeling was veel minder zichtbaar in voorgaande jaren.14 De vraag komt dan op of 'goed doen' met de krijgsmacht en steun voor het internationaal recht opeens ‘links’ is geworden of dat CDA en VVD dat als een vaststaand element zien dat niet nader benoemd hoeft te worden.
Dit hoofdstuk geeft een uitgebreide vergelijkende analyse van de verschillende visies van de politieke partijen aan de hand van vijftien thema´s. Naast de verkiezingsprogramma’s voor 2012 hebben we ook de programma’s uit 2006 en 2010 geanalyseerd, om zo verschillen per partij door de tijd heen inzichtelijk te maken. Onze selectie is allereerst gebaseerd op de onderwerpen die de partijen zelf in hun programma’s behandelen en aangevuld met onderwerpen die HCSS relevant acht voor Defensie. De volgende vijftien ’thema´s komen aan bod:
1 Het defensiebudget
2 Bommen en granaten, scholen of piraten: missies voor onze krijgsmacht
3 De Rol van de NAVO: dichtbij of ver van huis?
4 De Kunduz-missie
5 Een nationale of Europese krijgsmacht?
5 ‘The Dutch Approach´ en het belang van 3D-beleid
7 Het mandaat: VN of volkenrechtelijk?
8 Defensie binnen de landsgrenzen: geen punt van discussie
9 Over de dijken heen: welke landen en regio´s zijn belangrijk?
10 Kernwapens in Nederland en daarbuiten
11 Het NAVO-raketschild
12 De JSF en de vervanging van de F-16
13 De toekomst van onbemande vliegtuigen
14 De Veteranen-wet
15 Personeel
3.1 Het Defensiebudget
SP: 'We werken aan een kleinere krijgsmacht.'
SGP: 'De SGP vindt het schrijnend dat het Defensiebudget in de afgelopen periode niet serieus is verhoogd. Ondanks de financiële gaten. Ondanks de snelle slijtage van materieel in Uruzgan. Ondanks de kosten van goede arbeidsvoorwaarden. Deze kaalslag moet stoppen. De voortdurende bezuinigingen krijgen op termijn consequenties voor de uitzendcapaciteit.'
Terwijl nagenoeg alle politieke partijen de overheidsfinanciën willen verbeteren, is het de vraag óf, en zo ja, in welke mate een nieuwe bezuinigingsronde Defensie treft. De partijen zijn hierover verdeeld. Alleen de SGP en de CU spreken zich expliciet uit voor een hoger defensiebudget. Zo schrijft de SGP dat het defensiebudget 'op termijn fors [moet] worden verhoogd, maar ook al in de komende kabinetsperiode' . Ook volgens de CU gaat er 'meer geld naar defensie'. De SP spreekt daarentegen van 'noodzakelijke bezuinigingen' en de PvdA heeft het over 'verdere inkrimping van de defensieorganisatie' en 'een nieuwe bezuinigingsronde.' Ook de PVV is duidelijk in haar voorkeur voor besparingen op Defensie. 'Door een herijking van taken kan er ook op defensie geld worden bespaard,' aldus het programma. De VVD en CDA willen vasthouden aan het huidige budget. De VVD keert zich 'tegen nieuwe bezuinigingen op de krijgsmacht' en het CDA rept van de noodzaak van 'voldoende investeringen en duurzame financiering'.
De doorrekening van de verkiezingsprogramma’s van augustus 2012 door het Centraal Planbureau (CPB) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) geeft meer duidelijkheid. Alle partijen nemen het basispad van staande bezuinigingsafspraken, waarin de defensiebegroting daalt van 8,3 miljard in 2011 tot 7,7 miljard in 2016, als uitgangspunt. Ten opzichte van dit basispad blijven de uitgaven voor Defensie bij vier partijen nagenoeg gelijk. Het betreft VVD, CDA, ChristenUnie, en SGP. De SP bezuinigt het meeste op Defensie, namelijk anderhalf miljard euro. De PvdA en GL bezuinigen 1 miljard, de PVV en D66 een half miljard.16 In vergelijking tot 2006 zijn de grootste schuivers de VVD, die zich destijds nog uitsprak voor een verhoging van het defensiebudget, en de PvdA die redeneerde dat 'als we meer van onze krijgsmacht verwachten... daar ook ruimte voor [moet] zijn'.
3.2 Bommen en granaten, scholen of piraten: missies voor onze krijgsmacht
CDA: 'bescherming van het grondgebied, wereldwijde verdediging van Nederlandse belangen en bevordering van de internationale rechtsorde'
Sinds het einde van de Koude Oorlog is het takenpakket van de krijgsmacht grondig veranderd. Na het einde van de Koude Oorlog werd een transformatie ingezet om de krijgsmacht in te zetten voor crisis-management, wederopbouwmissies, vredesbewarende en vredesafdwingende operaties.
In de afgelopen twee decennia richtte Defensie zich dan ook op een verscheidenheid aan taken die wereldwijd worden uitgevoerd. Om al deze missies aan te kunnen was het adagium dan ook steeds een ‘veelzijdige inzetbare krijgsmacht.’ Zo’n krijgsmacht kan wereldwijd zowel kortdurende gevechtsoperaties hoog in het geweldspectrum uitvoeren, als langdurige intensieve counterinsurgency of wederopbouw- en stabilistatie operaties. De inzet van Defensie in de afgelopen jaren laat deze veelzijdigheid zien. Zo nam de krijgsmacht de laatste jaren onder andere deel aan de handhaving van de no-fly zone boven Libië, piraterijbestrijding in de Golf van Aden, counterinsurgency in de Afghaanse provincie Uruzgan, een VN-missie in Zuid-Sudan, en het trainen van politie in het noorden van Afghanistan.
De vraag is dus welke krijgmacht de verschillende partijen voor ogen hebben. Moet die ‘veelzijdig inzetbaar’ zijn of kiezen de partijen voor bepaalde missies? De meeste partijen kiezen de eerste optie en houden vast aan een veelzijdig inzetbare krijgsmacht. Zo ambieert het CDA expliciet een 'innovatieve, veelzijdig inzetbare en slagvaardige krijgsmacht'. De VVD, CU, SGP en PvdA hebben impliciet een zelfde voorkeur door een verscheidenheid aan missies voor te staan. De VVD noemt bijvoorbeeld 'moderne vredesmissies en het beschermen van onze handelsbelangen' als onderdeel van de krijgsmacht. De PvdA spreekt over 'vredesmissies... volgens het Nederlandse model', 'snel inzetbare gevechtstroepen' en het 'beveiligen en garanderen van transport over zee en de bewaking van handelsroutes wereldwijd.' Ook de ambitie van GL om de krijgsmacht in te zetten bij 'conflictbeheersing, vredesbewaring, vredesafdwinging en ondersteuning van crisisbestrijding' vereist een krijgsmacht die onder zeer uiteenlopende omstandigheden ingezet kan worden. Dit valt onder de ambitie ‘veelzijdig inzetbaar’. De PvdA en GL willen de door hen voorgestelde veelzijdig inzetbare krijgsmacht overigens wel een accent richting stabilisatie geven.
Andere partijen willen een gespecialiseerde krijgsmacht. D66 ambieert een stabilisatiemacht waarbij 'de krijgsmacht wordt ingericht ter ondersteuning van 3D-beleid'. Hetzelfde geldt voor de PvdD die vindt dat de krijgsmacht zich op VN-vredesmissies zou moeten richten. De PVV stelt de 'bescherming van de Nederlandse handelsbelangen' centraal. Hoewel de partij deze belangen niet uitwerkt, lijkt het gezien de wens overzeese vredesmissies te halveren en te beperken tot situaties waarin 'er een aantoonbaar Nederlands belang is', een nauwe definitie van de relatie tussen handelsbelangen en internationale stabiliteit te hanteren. De SP laat zich niet uit over het gewenste type krijgsmacht, maar doet wel een uitspraak over het soort missies: 'militaire missies in het buitenland worden beperkt tot die missies welke [sic] op uitdrukkelijk verzoek van de Verenigde Naties plaatsvinden.'
Met deze standpunten houden de meeste partijen vast aan de lijn uit vorige verkiezingsprogramma’s. Het bovengenoemde citaat van GL is zelfs exact terug te vinden in de programma’s van 2006 en 2010. Wel valt enige verandering te bespeuren in de positie van de PvdA, die in 2006 nog duidelijker pleitte voor een op stabilisatieoperaties gerichte krijgsmacht. De partij schreef toen de krijgsmacht te willen 'reorganiseren voor grotere inzetbaarheid bij internationale vredesmissies en het verlenen van de directe humanitaire noodhulp.' In 2012 erkent de partij expliciet de noodzaak van gevechtstroepen. De posities van SP en PvdD bewegen in de zin dat zij de inzet van de krijgsmacht überhaupt aanvaarden. De PvdD was in 2006 sceptisch over deelname aan militaire missies in het algemeen, wilde in 2010 alleen 'opbouwmissies in het kader van ontwikkelingssamenwerking' in plaats van 'militaire missies' en is nu een voorstander van VN-vredesmissies.
De SP was in 2006 nog uitsluitend voor 'vredesoperaties, om escalatie van conflicten te helpen voorkomen', maar ondersteunt in het verkiezingsprogramma voor 2012 in principe dus ook militaire VN-missies en piraterijbestrijding.
3.3 De rol van de NAVO : dichtbij of ver van huis?
GroenLinks: 'Tot die tijd [de komst van een Europees leger, red.] zet Nederland zich in voor een hervorming van de NAVO als breder militair uitvoeringsorgaan van gelijkgezinde landen ten dienste van de bescherming van burgers en de naleving van het volkenrecht.'
SP: 'We verzetten ons krachtig tegen een sluipende ontwikkeling van de regionaal gerichte oude Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) naar een wereldwijd opererende nieuwe NAVO als offensieve en agressieve interventiemacht.'
Sinds het einde van de Koude Oorlog heeft de NAVO haar activiteiten uitgebreid. Naast de verdediging van het Noord-Atlantisch verdragsgebied tegen gewapende aanvallen treedt de organisatie nu ook buiten de grenzen van het bondgenootschappelijk gebied op tegen andersoortige veiligheidsdreigingen.
De inzet in Afghanistan, Kosovo, Libië en de anti-piraterij missie rondom Somalië zijn hier voorbeelden van. Onder de politieke partijen bestaat verdeeldheid over de wenselijkheid van NAVO-optreden buiten het verdragsgebied. Aan de ene kant staan de voorstanders van een expeditionaire NAVO. Volgens D66 zal het bondgenootschap zich 'behalve op de veiligheid van haar lidstaten, vooral moeten richten op stabilisatie-operaties', zonder geografische beperking. GL ziet de NAVO voorlopig als een 'breder militair uitvoeringsorgaan van gelijkgezinde landen ten dienste van de bescherming van burgers en de naleving van het volkenrecht.' Volgens het CDA is de organisatie 'onverminderd noodzakelijk voor bescherming van het grondgebied, wereldwijde verdediging van Nederlandse belangen en bevordering van de internationale rechtsorde.' De PvdA is minder duidelijk en ziet Nederland als een 'actief lid van de NAVO' dat 'voldoet aan haar internationale verplichtingen. De SGP bepleit een hoofdrol voor de NAVO 'in het wijde spectrum van dreigingen en missies.'
Andere partijen verzetten zich tegen deze ontwikkeling. Zo maakt de SP bezwaar tegen de ontwikkeling 'van de regionaal gerichte oude Noord- Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) naar een wereldwijd opererende nieuwe NAVO als offensieve en agressieve interventiemacht' en stelt de PvdD dat 'Nederland... niet mee werkt aan NAVO-gevechtsmissies'. De CU en VVD wijzen op het belang van de NAVO, zonder aan te geven hoe zij de rol van het bondgenootschap zien. Ditzelfde geldt in zekere mate ook voor de PVV, die de 'NAVO als hoeksteen van onze defensie' wil behouden, maar niet expliciteert wat het daarmee bedoelt. De eerder genoemde ambitie van de partij om deelname aan overzeese missies te halveren duidt overigens wel op enige terughoudendheid ten aanzien van expeditionair optreden.
De partijstandpunten zijn weinig veranderd ten opzichte van voorgaande jaren, maar de meest opvallende trend is een lichte groei voor steun aan NAVO optreden. Het standpunt van de SP is veranderd, aangezien de SP in 2006 de NAVO nog wilde afschaffen. GL streeft door de jaren heen naar een intensievere Europese defensiesamenwerking om de rol van de NAVO deels over te nemen, maar sprak zich in 2006 en 2010 explicieter uit voor het op termijn afschaffen van de NAVO. In 2012 is GL juist, als één van de intiatiefnemers van de ISAF missie in Kunduz, een voorstander van de NAVO als bondgenootschap om stabilisatie-operaties uit te voeren. De SGP houdt onveranderd aan haar visie vast; in 2006 pleitte de partij al voor een NAVO 'inzetbaar voor alle operaties, ongeacht omvang, tijdsduur, geweldsniveau'.
3.4 De Kunduz-missie
D66: 'De geïntegreerde politietrainingsmissie in Kunduz vindt plaats onder de gemaakte afspraken, tot de internationale gemeenschap zich terugtrekt. D66 wil dat Nederland ook daarna betrokken blijft bij Afghanistan'
Het laatste kabinet Balkenende viel over de verlenging van de Nederlandse missie in Uruzgan. Ondanks het gebrek aan steun van de gedoogpartner PVV heeft het Kabinet Rutte een nieuwe missie in Afghanistan ondernomen met, naast de VVD en het CDA, steun van GL, CU en D66. Deze missie richt zich op het trainen van politieagenten in de Afghaanse provincie Kunduz. De partijen die de missie steunden hebben ook hun handtekening gezet onder het begrotingsakkoord dat tot stand kwam na de val van het Kabinet Rutte. Daarmee worden deze partijen gezamenlijk soms aangeduid als de ‘Kunduz-coalitie.’ Hierdoor krijgt dit beladen dossier symbolische waarde. Daarnaast is de missie controversieel vanwege twijfels aan het nut en de praktische haalbaarheid van de doelstellingen van de missie in Afghanistan. De Tweede Kamer legde namelijk de beperking op dat de opgeleide agenten alleen civiel ingezet mogen worden. De vraag blijft in hoeverre dit in de dagelijkse praktijk van Afghanistan realistisch en haalbaar is.
Het is opvallend dat van de ‘Kunduz-coalitie’ alleen de kleine partners zich vóór de missie uitspreken in het programma. GL zet in op 'een ge ntegreerde politietrainingsmissie die het politie- en justitieapparaat versterkt' in Afghanistan. Ook D66 steunt de continu teit van de missie 'tot de internationale gemeenschap zich terugtrekt' en wil bovendien 'dat Nederland ook daarna betrokken blijft bij Afghanistan.' CU vermeldt de missie niet expliciet, maar suggereert wel steun, want 'er is ten diepste geen onderscheid in het motief om met militairen te werken aan vrede en veiligheid in Afghanistan en in het motief om met de gelden voor ontwikkelingssamenwerking mensen van kansen te voorzien.' CDA en VVD zwijgen juist in hun verkiezingsprogramma’s over dit onderwerp. Expliciete tegenstand komt van de SP ('de Nederlandse militairen en politie-instructeurs in Afghanistan trekken we terug') en de PvdD ('Nederland trekt zich terug uit Afghanistan').
3.5 Een nationale of een Europese krijgsmacht?
GroenLinks: 'een daadkrachtiger Europees buitenlands- en veiligheidsbeleid inclusief de vorming van een Europese krijgsmacht'
Christenunie: 'Samenwerking met Europese landen kan prima en is vaak nodig, maar wij streven geen Europees leger na'
Opeenvolgende bezuinigingsrondes zetten de krijgsmacht onder druk. Naast minder uitzendingen, inperking van het takenpakket en het coördineren van capaciteiten met NAVO-partners (‘smart defence’), is intensievere samenwerking tussen Europese krijgsmachten één van de mogelijkheden waar naar gekeken wordt. Dit kan leiden tot de gezamenlijke aanschaf van militaire middelen, het samenbrengen van capaciteiten in gezamenlijk beheer, of taak- en rolspecialisatie in een breder verband. De ultieme vervolgstap zou de oprichting van een Europese krijgsmacht kunnen zijn. De partijen hebben zich in meer of mindere mate uitgesproken over de wenselijkheid van intensievere Europese samenwerking. De Adviesraad Internationale Vraagstukken heeft op verzoek van het Kabinet een rapport uitgebracht over Europese defensiesamenwerking, souvereiniteit en handelingsvermogen.
De partijen spreken zich hier in in programma’s niet duidelijk over uit. De bespreking van het rapport is door de Tweede Kamer na het vallen van het Kabinet overigens controversieel verklaard.
Het CDA en de CU zijn voorstanders van intensievere samenwerking tussen zelfstandige krijgsmachten. Zo betoogt het CDA dat 'defensiesamenwerking met gelijkgezinde partnerlanden wordt voortgezet en uitgebreid, om te beginnen in Europa'. De CU stelt het iets scherper: 'samenwerking met Europese landen kan prima en is vaak nodig, maar wij streven geen Europees leger na'. Andere partijen gaan verder. De PvdA poneert dat 'sommige delen van onze krijgsmacht worden samengevoegd met die van andere landen zoals België, Duitsland of het Verenigd Koninkrijk'. D66 bepleit 'dat de regering zich binnen de Europese Unie inspant om stapsgewijs de nationale defensiestructuren aan te passen om zo de nationale militaire middelen op een veel efficiëntere en effectievere wijze in te zetten'. Het gaat hierbij om Europese integratie van de commando-voering en impliceert een stapsgewijze ontwikkeling richting een Europese krijgsmacht.
Het meest vergaande voorstel is van GL, dat expliciet via taakspecialisatie de geleidelijke 'vorming van een Europese krijgsmacht' nastreeft.
Andere partijen zien een rolverdeling tussen de EU en de NAVO. De VVD ziet de EU niet als vervanger voor de NAVO, maar aanvullend 'op politiek, militair en diplomatiek terrein'. Het voorstel van de SGP voor 'een arbeidsverdeling waarbij de NAVO gecompliceerde, langdurige geweldszware operaties uitvoert en de EU kleinschalige, kortdurende vredesbewarende missies tot stand brengt' is gelijksoortig.
De PvdD benadrukt dat 'Nederland […] de volledige zeggenschap over haar eigen krijgsmacht behoudt'. Uitgesproken tegenstander van verdere Europese samenwerking is de PVV, die 'geen EU-leger, geen gewapende missies onder EU-vlag, geen gemeenschappelijk EU-buitenlandbeleid' wil.
De SP spreekt zich niet uit over het onderwerp, maar gezien de afwijzing van een Europese 'superstaat' in de rest van haar het programma zal de partij vermoedelijk geen voorstander zijn van een Europese krijgsmacht.
De VVD is iets negatiever geworden: waar het in 2010 nog duidelijk voor nauwere Europese samenwerking pleitte, is dat nu minder het geval. De SGP en SP waren in 2006 tegen intensieve Europese defensiesamenwerking en dit lijkt nog steeds van toepassing. De PVV spreekt zich hier door de jaren heen consequent tegen uit.
3.6 ´The Dutch Approach´ en het belang van 3D-beleid
D66: 'De krijgsmacht wordt ingericht ter ondersteuning van 3D-beleid'
In de aanpak van de omvangrijke missies van de afgelopen jaren in Irak en Afghanistan heeft Nederland steeds de 3D (Defence, Diplomacy, Development) aanpak gepropageerd. Kort gezegd houdt dat een samenwerking tussen de krijgsmacht, ontwikkelingssamenwerking en de diplomatie in, als ook met internationale partners en lokale autoriteiten. Deze samenwerking vindt plaats op alle niveaus: zowel in ‘Den Haag’ als bijvoorbeeld in ‘Kunduz-stad’.
Partijen die zich in hun programma expliciet uitspreken voor stabilisatiemissies, pleiten ook voor een 3D-beleid. Dit is niet verwonderlijk, aangezien beide concepten gericht zijn op het herstellen van overheidsgezag in onveilige gebieden. D66 is het meest vergaand in haar steun, door voor te stellen dat 'de krijgsmacht wordt ingericht ter ondersteuning van 3D-beleid'. Volgens GL mag 'het optreden van de krijgsmacht... nooit los [staan] van de overige inzet op het gebied van internationale samenwerking, zoals diplomatie, ontwikkelingssamenwerking en het aanjagen en organiseren van een politiek proces'. Ook de PvdA pleit voor nauwere samenwerking tussen defensie en ontwikkelingssamenwerking. De CU, die weliswaar een breed inzetbare krijgsmacht voorstaat, beoogt 'de verschillende instrumenten van het buitenlandse beleid' beter op elkaar af te stemmen. Andere partijen laten zich niet expliciet uit over de rol en het belang van 3D.
Hiermee heeft er een verschuiving plaatsgevonden in de partijen die het 3D-beleid benadrukken. GL noemde het in 2006 en 2010 niet. De CU vond in 2006 dat missies vooral in het teken moeten staan van 'waarborging van vrede en veiligheid' en noemde het onderwerp in 2010 niet. De PvdA zette in 2006 wel in op 3D door het belang van 'een betere afstemming tussen civiele en militaire middelen in vredes- en wederopbouwmissies' te beschrijven, maar zette in 2010 vooral in op het beschermen van burgers. D66 sprak in 2006 al wel over het belang van mensenrechten en dienstbaarheid aan de lokale bevolking van militaire missies, maar benadrukte pas vanaf 2010 de 3D-aanpak. Daarentegen voorzag de PvdD in 2010 nog 'geen opbouwrol voor militaire missie[s]'. Ook de PVV en de SP betoogden in 2010 dat Defensie geen ontwikkelingswerk moest doen. Waar de PVV dit als een duidelijke afwijzing van 3D formuleerde – 'Defensie is nu te veel ontwikkelingswerker aan het spelen' – kwam het bij de SP voort uit het idee dat ontwikkelingswerk belangrijk is, maar dat dit geen uitzending van de krijgsmacht rechtvaardigt. In 2012 wordt hun visie op het onderwerp niet kenbaar gemaakt in het verkiezingsprogramma.
Opvallend is dat het CDA zich in 2012 niet uitlaat over 3D, terwijl het hier eerder juist een uitgesproken voorstander van was. In 2006 was het voor de partij 'van belang het samenhangende beleid tussen conflictpreventie, conflictbeheersing en wederopbouw zowel in de EU als in Nederland verder te ontwikkelen' en in 2010 wilde de partij verder inzetten op het internationaal gewaardeerde 3D. De verklaring voor deze lacune kan in twee opties gezocht worden. Enerzijds kan het CDA het vanzelfsprekend achten dat de krijgsmacht inmiddels in een '3D' kader wordt ingezet. Anderzijds is het mogelijk dat het CDA verwacht dat er geen missies met een '3D'-kenmerk nodig zullen zijn.
3.7 Het Mandaat
PVV: '…jihad-piraten rondom de Golf van Aden. De Koninklijke Marine wordt in staat gesteld hier korte metten mee te maken'
De Nederlandse Grondwet verwijst expliciet naar het belang van de internationale rechtsorde en de rol die de krijgsmacht hierin speelt. Naast Artikel 90 ('de regering bevordert de ontwikkeling van de internationale rechtsorde') bepaalt Artikel 97 dat Nederland een krijgsmacht heeft ten behoeve onder andere van de 'handhaving en bervordering van de internationale rechtsorde'. Daarnaast heeft de overheid de plicht, volgens Artikel 100, om de Tweede Kamer in te lichten als de krijgsmacht ingezet wordt voor de 'bevordering van de internationale rechtsorde'. Dit laatste artikel is gekoppeld aan het Toetsingskader voor de inzet van de krijgsmacht. Het Toetsingskader bepaalt dat er een adequaat volkenrechtelijk mandaat aan een missie ten grondslag moet liggen. Dit mandaat is volgens het Toetsingskader 'meestal afkomstig van de Verenigde Naties en betreft in beginsel een resolutie van de Veiligheidsraad.'18 Tijdens de politieke besluitvorming voorafgaand aan een uitzending is de aanwezigheid van een adequaat volkenrechtelijk mandaat dan ook vaak een punt van discussie.
Een aantal partijen benadrukt expliciet de noodzaak van een volkenrechtelijk mandaat. Voor de PvdA geldt dat 'alleen met een adequaat volkenrechtelijk mandaat... inzet van militairen en materieel acceptabel' is. D66 vereist 'een mandaat in overeenstemming met internationaal recht'. De CU sluit hier nauw bij aan door te eisen dat aan inzet 'in beginsel een adequaat volkenrechtelijk mandaat ten grondslag' ligt. De SP en GL zijn stelliger en verbinden de inzet van de krijgsmacht exclusief aan een VN mandaat. De SP steunt 'alleen missies welke [sic] op uitdrukkelijk verzoek van de Verenigde Naties plaatsvinden', GL alleen missies die 'gesteund worden door de VN'. Ook de PvdD 'steunt vredesoperaties van de Verenigde Naties'. De kwalificatie dat enkel met een VN Veiligheidsraad mandaat de krijgsmacht ingezet mag worden heeft mogelijkerwijs consequenties voor de inzet in NAVO- of EU-verband zonder VN mandaat, of voor de bescherming van Nederlandse (handels)belangen.
SGP, CDA en VVD laten zich niet over dit onderwerp uit. Ook de PVV spreekt niet expliciet over het belang van een mandaat, maar het pleidooi van de partij om de marine 'korte metten [te laten maken met] Jihadpiraten rondom de Golf van Aden' lijkt te impliceren dat de PVV het juridisch kader minder relevant vindt.
3.8 Defensie binnen de landsgrenzen: geen punt van discussie
VVD: 'De krijgsmacht kan hulpdiensten in Nederland actief ondersteunen en daarmee de veiligheid in Nederland vergroten.'
Naast de beveiliging van het Nederlandse luchtruim en het opruimen van explosieven, houdt Defensie inmiddels permanent enkele duizenden militairen achter de hand voor eventuele ondersteuning van de hulpdiensten door de inzet van specifieke capaciteiten. In het laatste decennium is deze rol van Defensie als structurele veiligheidspartner van binnenlandse civiele autoriteiten gegroeid.
De inzet van Defensie in Nederland staat niet ter discussie. Alleen de VVD stelt expliciet dat 'de krijgsmacht... hulpdiensten in Nederland actief kan ondersteunen en daarmee de veiligheid in Nederland vergroten.' Ook de SGP erkent de defensietaak binnen de landsgrenzen door te pleiten voor een 'herijkte Nationale Veiligheidsstrategie die een goede balans kent tussen binnenlandse en internationale veiligheid'. Dit is een duidelijke ontwikkeling ten opzichte van 2006, toen VVD, CDA, SGP, CU en D66 allen pleitten voor een grotere rol van de krijgsmacht binnen Nederland. Het CDA wilde bijvoorbeeld 'serieus invulling geven aan de rol van defensie in het kader van nationale veiligheid' CU vond dat 'de toenemende verwevenheid van interne en externe veiligheid leidt tot een uitbreiding van de binnenlandse veiligheidstaken van defensie' en D66 pleitte voor een rol van de krijgsmacht bij binnenlandse terrorismebestrijding. Het lijkt erop dat de rol van Defensie als structurele ‘binnenlandse’ veiligheidspartner inmiddels breed geaccepteerd is.
3.9 Over de dijken heen: welke landen en regio´s zijn belangrijk?
SGP:
'De machtsverhoudingen verschuiven door de opkomst van China, India, Brazilië en Rusland. Wordt China de nieuwe wereldmacht? Misschien niet meteen, maar VS en EU zullen hiermee steeds meer rekening moeten houden. Zowel politiek als economisch verschuift de macht van west naar oost. Ook de VS kijken meer naar de Pacific in plaats van naar Europa, net als Rusland overigens.'
Toekomststudies op het gebied van internationale betrekkingen en veiligheid noemen vaak de volgende langere termijn ontwikkelingen met implicaties voor mondiale veiligheid. Als eerste is dat de opkomst van Azië met een machtiger China en India. Dit maakt ook de Indische Oceaan, de Zuid-Chinese Zee en de Stille Oceaan inzet van een strijd om politieke, economische en militaire invloed met mondiale consequenties. Eenzelfde geopolitieke competitie wordt voorspeld rond de Noordpool. De toegang tot grondstoffen speelt hier een belangrijke rol. Door het globaliseringsproces en toegenomen economische afhankelijkheden hebben veel dreigingen bovendien mondiale destabiliserende gevolgen.
Daarnaast doen zich grensoverschijdende dreigingen voor, zoals georganiseerde misdaad en terrorisme. De oorlog in Libië leidde bijvoorbeeld tot een golf van bootvluchtelingen richting Europa, die daarmee het Schengen-systeem van open grenzen onder druk zette. Zo veroorzaakte de toegenomen omloop van wapens na de val van Khaddafi mede de escalatie van de strijd van de Touareg in Mali. Afgezien van de revoluties in de Arabische wereld, staat de stabiliteit van Pakistan en het nucleaire programma van Iran hoog op de internationale agenda.20
Deze korte opsomming van veiligheidsdreigingen is relevant omdat weinig partijen er gewag van maken in hun verkiezingsprogramma’s. Het gebruik van strategische inzichten en de formulering van gewenste geografische aandachtspunten voor Defensie, is zeer beperkt. De aandacht gaat met name uit naar actuele dossiers zoals piraterij in de Golf van Aden en de politiemissie in Kunduz. De SGP is één van de uitzonderingen. Het programma signaleert dat 'zowel politiek als economisch... de macht van west naar oost' verschuift en dat zowel de VS als Rusland 'meer naar de Pacific in plaats van naar Europa' kijken. Verder benoemt de partij Iran, de mondialisering, energieveiligheid en de instabiliteit in voormalige Sovjetrepublieken en het Midden-Oosten als factoren die van invloed zijn op het veiligheidsen defensiebeleid.
D66 spreekt zich in bredere zin uit voor het belang van het Midden-Oosten, Afghanistan en Noord-Afrika in het buitenlands beleid en benadrukt 'in het kader van het voorkomen van terrorisme is het van belang om meer diplomatieke en humanitaire aandacht te schenken aan fragiele staten, hun economische ontwikkelingen en de (politieke) participatie van hun burgers, zoals Somalië, Pakistan en Soedan.' De PVV noemt slechts het specifieke probleem van de Somalische piraten en de SP impliceert met het belang van optreden tegen piraterij ook aandacht voor deze regio. De andere partijen noemen geen geografische regio’s in hun defensieparagrafen.
De VVD benoemt bijvoorbeeld elders in haar programma wel de noodzaak van inspelen op 'de enorme machtsverschuivingen in de wereld. De handel met China en andere opkomende landen kan nog sterk worden uitgebreid en ook onze diplomatieke inspanningen moeten zich verplaatsen van oude aandachtsgebieden, naar opkomende economieën in het Verre Oosten, Zuid Amerika en Afrika.' Maar hier worden geen consequenties aan verbonden met betrekking tot Defensie. De PvdA heeft opmerkelijk genoeg de tamelijk gedetailleerde beschrijving van probleemgebieden uit het conceptprogramma weggelaten in het definitieve verkiezingsprogramma.
De kwestie Iran komt terug in enkele programma’s. De CU en de SGP kiezen duidelijk voor een harde lijn. Volgens de eerstgenoemde vormt Iran 'niet alleen een bedreiging voor Israël en het Midden-Oosten, maar ook voor Europa en de vrede in de rest van de wereld.' De SGP stelt dat 'Voorkomen moet worden dat de islamitische republiek Iran een nucleaire mogendheid wordt.' Niet in een directe defensiecontext staat ook de PVV ('knotsgekke moellahs in Iran') een harde lijn voor, terwijl de PvdA pleit voor optrekken in EU- en VN-verband rond Iran. Een kritische beschouwing van de dreiging die Iran volgens sommigen vormt of de gevolgen van een gewapend conflict voor de veiligheid en de belangen van Nederland ontbreekt verder.
In voorgaande jaren hadden partijen evenmin veel aandacht voor specifieke regio’s. D66 pleitte in 2010 en 2006 voor een focus op fragiele staten. In dat laatste verkiezingsjaar stond de partij ook nog een civiel-militaire bijdrage voor om de oorlog in Soedan te stoppen en verkiezingen te organiseren.
De PvdA benoemde in 2010 eveneens fragiele staten. Het CDA, de CU en de SGP hadden de afgelopen programma’s ook aandacht voor Iran. Voor die laatste twee komt de aandacht voor Iran ook voort uit sterke betrokkenheid bij Israël en het lot van Christenen in Iran. Slechts de SGP benoemde de 'instabiele situatie in de landen van de voormalige Sovjet- Unie en het Midden-Oosten' als extra aandachtsgebied voor Defensie, terwijl de PVV de focus op 'straatterroristen' in Nederland benadrukt. Die laatste partij is die overigens verschoven, aangezien de PVV in 2006 nog de wereldwijde oorlog tegen Al-Qaeda steunde en in het huidige programma niet. Daarnaast sprak GL zich in 2006 expliciet uit tegen militair optreden tegen Iran, een geluid dat in het huidige programma niet meer expliciet terugkomt.
3.10 Kernwapens in Nederland en daar buiten
ChristenUnie: 'Er zijn wapens die niet behoren te worden gebruikt. Zoals gifgassen, clustermunitie, of kernwapens. Daarom streven we naar verdere vermindering van deze wapens, in het bijzonder in Europa.'
Op vliegbasis Volkel zijn, naar verluidt, nog steeds Amerikaanse kernwapens aanwezig. Met het wegvallen van de Sovjet dreiging woedt zo nu en dan de discussie op over het nut en de noodzaak van NAVO’s nucleaire doctrine en de aanwezigheid van kernwapens op Nederlands grondgebied. Aan de ene kant zien sommigen deze taktische kernwapens als een dreiging voor de internationale vrede en veiligheid. Aan de andere kant is Nederland hierdoor lid van de Nuclear Planning Group en heeft daarmee invloed op NAVO’s nucleaire strategie, inclusief de discussie over een mogelijke afbouw van deze capaciteit. Sommige partijen staan de verwijdering van kernwapens uit Nederland voor, anderen maken zich sterk voor afschaffing van NAVO´s nucleaire taak. Enkele partijen houden zich afzijdig.
Vijf partijen – D66, PvdA, GL, PvdD en SP – pleiten in hun verkiezingsprogramma expliciet voor de verwijdering van kernwapens van Nederlands grondgebied. D66, alsmede de CU, is tevens voorstander van een wereldwijde reductie van kernwapens. De PvdA wil het aantal tactische kernwapens binnen de NAVO terugdringen. De PvdD pleit voor een wereldwijd verbod. GL en SP gaan een stap verder door zich sterk te maken voor een eenzijdige verwijdering van kernwapens uit het NAVO-takenpakket en de SP spreekt van een algehele verwijdering van kernwapens uit Europa, daarmee ook doelend op Britse en Franse nucleaire ontwapening.
In de verschillende verkiezingsjaren is weinig verandering te ontwaren in de standpunten. De PvdD benoemt het onderwerp voor het eerst in het 2012 programma. Het CDA sprak zich in 2006 en 2010 nog wel in bredere zin uit voor het wereldwijde non-proliferatieregime. Andere partijen hebben het onderwerp in hun programma’s niet behandeld.
3.11 Het NAVO -raketschild
SP: 'We werken niet mee aan het huidige NAVO-plan voor een raketschild, dat onze veiligheid eerder verkleint dan vergroot door toename van tegenstellingen met landen buiten de NAVO.'
Momenteel is een NAVO-raketschild in aanbouw. Het NAVO-raketschild krijgt in de verkiezingsprogramma’s echter maar beperkt aandacht. Dit is opvallend gezien het mogelijke effect van dit systeem op de internationale verhoudingen. De NAVO ziet het schild als verdediging tegen de dreiging van lange afstandsraketten, bijvoorbeeld vanuit Iran. Het raketschild zorgt echter ook voor spanningen met Moskou. Het Kremlin vreest een verstoring van de militaire machtsbalans door de ontwikkeling van het raketschild.
Daarnaast plaatsen analisten vraagtekens bij de effectiviteit en de kosten van het systeem. Ook zien zij in het raketschild een bron voor een mogelijke wapenwedloop. Nederland draagt met radar- en raketsystemen bij aan de ontwikkeling van het raketschild.
De SP biedt een duidelijk beredeneerd standpunt over het wapensysteem. Als het aan de partij ligt werkt Nederland 'niet mee aan het huidige NAVO-plan voor een raketschild, dat onze veiligheid eerder verkleint dan vergroot door toename van tegenstellingen met landen buiten de NAVO'. Ook GL wil dat de NAVO stopt met het raketschild. De VVD verklaart zich voorstander. De partij wil met Defensie investeren 'op terreinen waar Nederland een verschil kan maken, zoals special forces en raketverdediging'. In de periode 2006-2012 besteden andere partijen geen aandacht aan het raketschild.
3.12 De JSF en de vervanging van de F-16
PvdA: 'Verlenging van de levensduur van de F-16 is mogelijk en heeft onze voorkeur.'
De vervanging van de F-16 straaljager door de Joint Strike Fighter (JSF) is het defensievraagstuk dat de laatste jaren erg veel aandacht heeft gekregen in de media. Defensie ziet de JSF als het beste toestel om de F-16 op te volgen en Nederland neemt op dit moment deel aan de ontwikkelingsfase van de JSF. Het Kabinet heeft besloten tot aanschaf van twee testtoestellen om deel te nemen aan de testfase.
Tegelijkertijd onderzoekt De Algemene Rekenkamer op dit moment wat het zou kosten als Nederland uit dit ontwikkelingstraject zou stappen. De resultaten hiervan zijn nog niet bekend, maar er lijken zich drie opties af te tekenen: doorgaan met deelname aan het ontwikkelingstraject van de JSF (inclusief onzekerheid over uiteindelijke kosten, maar wel potentiële orders voor de industrie), uit het JSF ontwikkeltraject stappen en over enkele jaren een toestel ‘van de plank’ kopen (het beste toestel voor de beste prijs, maar mogelijke kans op hogere aanschafkosten en het mislopen van orders) en langer doorvliegen met de F-16 (de ogenschijnlijk goedkoopste optie, maar met gevolgen voor de slagkracht en hogere exploitatiekosten van de luchtmacht). Om het nog ingewikkelder te maken: de laatste optie sluit op termijn aanschaffen van een opvolger voor de F-16, of dat nu de JSF wordt of niet, niet uit.
Slechts de SGP spreekt een expliciete voorkeur uit vóór de JSF. De partij stelt dat er 'een opvolger voor het F-16 gevechtsvliegtuig [moet] komen om hoog in het geweldsspectrum te kunnen blijven optreden. Met scherpe controle op de voortgang van het aanschaftraject heeft de JSF technisch gezien de beste papieren om de F-16 te vervangen.' Hoewel uit het stemgedrag in de Tweede Kamer valt op te maken dat ook CDA en VVD met het JSF project door willen gaan, lijken ze in verkiezingstijd niet met het controversiële project geassocieerd te willen worden. In het partijprogramma pleit D66 voor een nieuw toestel: Defensie 'koopt te zijner tijd een opvolger‘van de plank''. In lijn met het streven van de partij naar een Europese krijgsmacht moet de vervanging van de F-16 'plaatsvinden in gezamenlijk Europees verband'. De PvdA pleit voor langer doorvliegen met de F-16 en het op termijn aanschaffen van een vervanger 'van de plank', of dit nu de JSF is of niet 'op basis van het dan beschikbare aanbod en prijzen, passend in onze visie op de toekomst van de krijgsmacht.' SP, PvdD, PVV en GL spreken zich uit tegen aanschaf van de JSF op dit moment. Als het aan de eerstgenoemde partij ligt vliegt de luchtmacht 'voorlopig door met de F-16' en de PvdD ziet af van de JSF en bepleit dat 'de F16-vloot wordt verkleind en gemoderniseerd'. PVV en GL zijn tegen de aanschaf van de JSF en stellen geen alternatieve vervanger van de F-16 voor.
In 2010 spraken de christelijke partijen CDA, CU en SGP – en die laatste ook al in 2006 – zich nog expliciet uit vóór aanschaf van het Amerikaanse toestel. GL, PvdD, SP, PVV en PvdA waren in eerdere programma’s ook tegenstander van deelname aan het ontwikkeltraject of de aanschaf van de JSF. Van deze partijen hield alleen de PvdA in 2010 de optie open om een ander nader te bepalen toestel aan te schaffen. D66 liet zich in 2006 nog niet over het onderwerp uit en koos al in 2010 voor vervanging van de F-16 in Europees verband.
3.13 De toekomst met onbemande vliegtuigen
PvdD: 'Nederland zet zich in voor de ontwikkeling van een internationaal juridisch kader voor de regulering van het gebruik van bewapende onbemande vliegtuigen (drones)'
Het gebruik van onbemande vliegtuigen in de militaire luchtvaart is de laatste tien jaar sterk toegenomen. Defensie beschikt al jaren over kleinere onbemande verkenningsvliegtuigen maar is van plan een groter toestel met langere vliegtijd en geavanceerdere observatieapparatuur aan te schaffen. Zulke onbemande vliegtuigen staan ook wel bekend als unmanned aerial vehicles (UAVs) of drones. Een heikel punt is dat de aan te schaffen UAVs aangepast kunnen worden voor het dragen van wapens. Dit ligt gevoelig omdat Amerikaanse aanvallen met UAVs in Pakistan en Jemen niet onomstreden zijn.
Vanwege deze controverse spreken twee partijen zich uit tegen UAVs. De SP is zeer duidelijk: 'Nederland koopt geen bewapende onbemande vliegtuigen (drones) en pleit voor een internationale conferentie ter regulering en beperking van het gebruik van dit omstreden wapentuig'. De PvdD benadrukt dat Nederland ijvert 'voor de ontwikkeling van een internationaal juridisch kader voor de regulering van het gebruik van bewapende onbemande vliegtuigen (drones)'. De SGP spreekt zich in positieve zin uit over UAVs. De partij wil meer geld naar defensie omdat er wegens tekorten de afgelopen jaren is 'afgezien van broodnodige versterkingen, bijvoorbeeld op het gebied van de lucht-grondwaarneming en onbemande waarnemingstoestellen.' Andere partijen laten zich in het geheel niet uit over onbemande systemen.
Ook in voorgaande programma’s was er beperkte aandacht voor UAVs, al was de teneur toen positiever. De SGP maakte zich in 2006 en 2010 ook sterk voor de aanschaf van drones voor waarneming. Opvallend genoeg was D66 de grootste voorstander van UAVs in 2010. De partij steunde impliciet de aanschaf van gewapende UAVs. Immers, in de discussie over de opvolger van de F-16 'moet de ontwikkeling van onbemande vliegtuigen expliciet worden meegenomen,' aldus het programma twee jaar geleden.
3.14 De Veteranenwet
CDA: 'Veteranen verdienen blijvende erkenning en waardering.'
Het afgelopen jaar is op initiatief van de Tweede Kamer de Veteranenwet tot stand gekomen. Deze wet regelt de erkenning van en goede nazorg voor uitgezonden militairen. Dit past in een breder beeld waarin steun voor Defensie en dan met name voor ´onze jongens en meisjes´ in ruime mate aanwezig is (groter dan bijvoorbeeld voor de missie in Uruzgan). De Veteranenwet is unaniem aangenomen in het Parlement. Vijf partijen maken zich expliciet sterk voor een goed veteranenbeleid. Voor het CDA verdienen veteranen 'blijvende erkenning en waardering' en 'goede zorg en nazorg'; de CU heeft bijzondere aandacht voor 'gewonden en getraumatiseerden'; D66 benadrukt het belang van 'goede opvang en begeleiding' en spreekt over 'waardering voor hun inzet en offers.' PvdA en SP benadrukken ook het belang van een goede implementatie van de Veteranenwet.
Deze brede steun was er ook in voorgaande jaren. In 2010 spraken VVD, CDA, CU, PvdA, D66 en SP zich alle zes uit voor de totstandkoming van een goede regeling voor veteranen. In 2006 maakten CDA, CU en D66 ook al melding van het belang van goede zorg en was de PvdA de eerste die het idee van een specifieke wet in het programma opnam.
3.15 Personeel
PvdA: 'Bij een nieuwe bezuinigingsronde hoort een stevig sociaal plan, dat wordt vastgesteld in overleg met de Centrales van Overheidspersoneel.'
VVD: 'In deze tijd dat de overheid pas op de plaats moet maken, is het van belang dat Defensie meer draagvlak krijgt in de samenleving.
Dat draagvlak vereist herkenbaarheid voor de burger en professionaliteit. Ook de vrijwillige reservisten van de krijgsmacht kunnen daaraan bijdragen door reguliere krachten te ondersteunen. De VVD wil daarom meer reservisten werven.' Gezien de diversiteit aan standpunten, die soms de uitgangspunten van de partij in kwestie goed reflecteren, komen hieronder enkele toonaangevende thema’s aan bod. VVD, CDA en SGP onderstrepen het belang van goede maar ook gemotiveerde militairen. Zo wil de SGP aandacht voor goede arbeidsvoorwaarden. VVD en CDA vragen tevens aandacht voor de rol van reservisten. Zo wil de VVD 'meer reservisten werven' om het draagvlak van de krijgsmacht in de samenleving te vergroten. Als het aan het CDA ligt gaat defensie een 'actiever reservistenbeleid voeren'. De SP ('van werk naar werk') en de PvdA ('goede begeleiding naar nieuwe functies') leggen meer de nadruk op goede begeleiding van wegbezuinigd personeel. De SP, evenals de PvdD, wil de uitzendleeftijd verhogen van 18 naar 21 jaar. De CU tot slot heeft het voorstel de geestelijke verzorging op pijl te houden en morele vorming aan de opleiding toe te voegen.
Het meest significante verschil ten opzichte van voorgaande jaren is dat partijen in hun programma’s meer aandacht besteden aan personeelszorg. Dit hangt ongetwijfeld samen met de bezuinigingsrondes die het lot van ontslagen militairen een actueel onderwerp maken. Bij eerdere verkiezingen waren het slechts de CU in 2006 en de SP in 2010 die aan dit onderwerp aandacht besteedden. In 2010 richtte de PvdA zich dan ook nog louter op de actief dienende militairen. De aandacht voor ethische aspecten – bijvoorbeeld voor morele vorming in de opleiding en het op peil houden van de geestelijke zorg – speelde bij de kleine christelijke partijen ook in voorgaande jaren. De CU benadrukte het in 2006 en 2010 en de SGP in 2006.
4 Tot Slot
Deze vergelijkende analyse laat allereerst zien dat er wel degelijk iets te kiezen valt. Een reeks aan markante verschillen komt naar voren in de politieke visies op Defensie. Soms is dat langs de traditionele scheidslijnen van ‘links’ en ‘rechts’, maar soms ook dwars door de traditionele scheidslijnen heen. Daarnaast wordt duidelijk dat veel van deze verschillen zich op het eerste gezicht moeilijk voor een politiek compromis lenen. Moet Nederland bijvoorbeeld nu een activistische rol op het wereldtoneel spelen of niet? Wat is de rol van de NAVO en de EU hierbij? Hoe gaat Nederland verder met de politietrainingsmissie in Kunduz? De echte antwoorden op deze vragen komen ná 12 september, tot die tijd moeten we het doen met de verkiezingsprogramma’s.
++++++++++++++++++++++
DEFENSIE IN HET STEMHOKJE
het DEN HAAG CENTRUM VOOR STRATEGISCHE STUDIES (HCSS) en TNO
Rapport No 2012•11
ISBN/EAN: 978-94-91040-62-7
Auteurs: Frank Bekkers, Marno de Boer, Joris van Esch, Rem Korteweg, Stephan de Spiegeleire, Tim Sweijs en Peter Wijninga.
(
HCSS, 1 september 2012. De link verwijst naar het volledige rapport, inclusief infographics en voetnoten)
(Zie ook de berichten
Defensie in de verkiezingsprogramma's en
CPB: SGP bezuinigt het minst, SP het meest op defensie)
