Kabinetsformatie 2012: krijgsmacht in de knel (AIV)

Adviesraad Internationale Vraagstukken

Aan de leden van de Staten-Generaal

Datum: 13 september 2012  Kenmerk AIV-14712

Onderwerp: Briefadvies Kabinetsformatie 2012: krijgsmacht in de knel

De AIV heeft tot taak de regering en de Staten-Generaal van advies te dienen over het buitenlands beleid, met inbegrip van het veiligheids- en defensiebeleid. Sinds het einde van de Koude Oorlog staan het veiligheids- en defensiebeleid in belangrijke mate in teken van de bevordering van de internationale rechtsorde en wereldwijde inzet van de krijgsmacht bij vredesbewarende en vredesafdwingende operaties.

Omvorming van de krijgsmacht naar een kleinere,  volledig expeditionaire krijgsmacht maakt deel uit van dat beleid, met als belangrijke ijkpunten de Prioriteitennota 1993, de Defensienota 2000, de Prinsjesdagbrief 2003, de beleidsbrief Wereldwijd dienstbaar 2007 en de beleidsbrief Defensie na de kredietcrisis 2011. Elk van deze ijkpunten heeft geresulteerd in een verdere verkleining van de omvang en middelen van de krijgsmacht. De omvang die resulteerde na de besluitvorming van 2011 roept vragen op over de inzetbaarheid en het ambitieniveau van de krijgsmacht.

Tegelijkertijd wordt de toekomst gekenmerkt door grote onzekerheid over de ontwikkeling van de internationale en nationale veiligheidssituatie en een groeiend potentieel voor conflicten. De AIV maakt zich dan ook grote zorgen over eventuele nieuwe bezuinigingen op Defensie. Deze zouden ernstig afbreuk doen aan een effectief buitenlands- en veiligheidsbeleid. Tijdens de lijstrekkersdebatten in de aanloop van de verkiezingen van 12 september jongstleden is het veiligheids- en defensiebeleid niet ter sprake geweest; deze debatten hebben uitsluitend in het teken gestaan van de economische en sociale effecten van andere beleidsvoornemens van de politieke partijen. De AIV richt zich daarom met dit briefadvies ten tijde van de kabinetsformatie tot de Staten-Generaal en het toekomstig kabinet, temeer daar nieuwe bezuinigingen in strijd zijn met de grondwettelijke taken van de krijgsmacht en verdragsrechtelijke verplichtingen van Nederland.

De ernst van deze situatie heeft de AIV doen besluiten zich in deze op de kabinetsformatie gerichte brief te beperken tot het onderwerp defensie-uitgaven.

Buitenlands beleid
Bepalende elementen voor het buitenlands beleid van Nederland zijn het opkomen voor nationale belangen en het dragen van internationale verantwoordelijkheden. De bevordering van de internationale rechtsorde is in de Grondwet verankerd. Beide doelstellingen – nationaal belang en internationale rechtsorde – zijn complementair. Nederland verdient een groot deel van zijn inkomen door internationale handel en buitenlandse investeringen en behoort tot de tien grootste  exportlanden van de wereld. Een stabiele internationale omgeving is voor Nederland als handelsnatie van groot belang. Mede daarom neemt Nederland deel aan vredesoperaties, is ons land actief in ontwikkelingssamenwerking en spant het zich met diplomatieke middelen in voor naleving van mensenrechten wereldwijd. Deze instrumenten van buitenlands beleid zijn sterk verweven in het kader van een geïntegreerd veiligheidsbeleid. Dit doet ons land niet alleen op  grond van altruïstische motieven – een gevoel van solidariteit met anderen – maar ook op grond van een welbegrepen eigenbelang: onze veiligheid en welvaart zijn ermee gediend.

Staat van de krijgsmacht
Een vergelijking van de Nederlandse defensie-inspanning met die van een representatieve groep benchmark-landen, uitgevoerd in het kader van de ‘Verkenningen – Houvast voor de krijgsmacht van de toekomst’, toont aan dat Nederland zijn krijgsmacht sinds 1990 meer verkleind heeft dan de meeste benchmark-landen. Afgezet tegen het inwonertal beschikt Nederland na Polen over de kleinste krijgsmacht van de benchmark-landen, dat terwijl  Nederland een van de rijkste landen ter wereld is, uitgedrukt in inkomen per hoofd van de bevolking. De AIV constateert dat de defensie-uitgaven sinds het einde van de Koude Oorlog als percentage van het nationaal inkomen aanzienlijk zijn gekrompen. Thans geeft Nederland nog maar € 7,87 miljard of 1,3 procent van het Bruto Nationaal Product uit aan Defensie, in 1990 was dit nog 2,7 procent. In 2015 zullen de defensie-uitgaven bij ongewijzigd beleid verder zijn gedaald naar ongeveer één procent. De NAVO-norm voor de nationale defensie-uitgaven is twee procent van het BNP. Deze cijfers geven echter nog een te rooskleurig beeld. Ten eerste is in het defensiebudget ook € 1,3 miljard opgenomen voor pensioenen, uitkeringen en wachtgelden. Ten tweede komt € 372 miljoen van het budget de Koninklijke marechaussee ten goede, wier taken grotendeels buiten de krijgsmacht liggen. Een ‘geschoond’ defensiebudget plaatst de Nederlandse defensie-inspanning in een zorgwekkend licht.

Onder meer naar aanleiding van het eindrapport ‘Verkenningen - Houvast voor de krijgsmacht van de toekomst’ oordeelde de AIV in juni 2010 ‘dat zeer zorgvuldig zal moeten worden bezien of het, in deze onzekere wereld, met zijn weerbarstige uitdagingen, en zijn vele crises in de maak, verantwoord is om op Defensie te bezuinigen.*1 De AIV merkt op dat de in het Regeerakkoord 2010 overeengekomen bezuinigingen op Defensie – oplopend tot om en nabij één miljard euro structureel – ingrijpende gevolgen hebben voor de samenstelling en inzetbaarheid van de krijgsmacht. Zo is het besluit genomen om een compleet wapensysteem, de gevechtstank, geheel uit te faseren. Zoals de minister van Defensie in de beleidsbrief ‘Defensie na de kredietcrisis: een kleinere krijgsmacht in een onrustige wereld’ erkent, dan door deze bezuinigingen de doelstelling van een veelzijdig inzetbare krijgsmacht niet volledig worden waargemaakt. Door defensietaken op gelijke voet te behandelen met andere overheidstaken, wordt voorbijgegaan aan het beginsel dat staten over het geweldsmonopolie moeten beschikken en dat het, anders dan bij andere overheidstaken (zoals zorg), derhalve niet mogelijk is ter aanvulling van het defensiebudget een beroep te doen op maatschappelijke of particuliere bijdragen.

Het draagvlak voor de instandhouding van een veelzijdig inzetbare krijgsmacht neemt niet alleen af bij onze gekozen vertegenwoordigers, maar ook in de samenleving. Dit ondanks de positieve beeldvorming over (het personeel van) de krijgsmacht. Draagvlak in de samenleving is belangrijk, vooral bij deelname aan risicovolle missies. Het zou echter onjuist zijn als bezuinigingen bij de krijgsmacht primair of zelfs uitsluitend vanuit het perspectief van het maatschappelijk draagvlak worden gelegitimeerd. Het gaat immers om onze veiligheid die een kerntaak van de overheid vormt. De AIV meent dat de politiek hier een zware verantwoordelijkheid heeft.

De afgelopen jaren hebben de operaties in Afghanistan en Libië laten zien dat aan de Europese kant ernstige militaire tekortkomingen bestaan die slechts konden worden opgevangen doordat de Amerikanen bereid  waren bij te springen. Het betrof onder meer uitzendbare grondtroepen, helikopters, air-to-air refuelling van vliegtuigen, transportvliegtuigen en doelopsporingsmiddelen. Daarnaast stelt de AIV vast, dat de strategische prioriteiten aan het verschuiven zijn: het Amerikaanse buitenlandse en veiligheidsbeleid zal zich meer en meer richten op Azië en de Pacific. Europa zal vaker een zelfstandige koers moeten varen en meer op eigen militaire benen moeten staan in crisissituaties op of nabij het Europese continent die niet onder artikel 5 van het Noord-Atlantisch Verdrag vallen.

In een recent advies over Europese defensiesamenwerking wijst de AIV erop dat kostenbesparingen door verdergaande militaire samenwerking pas op termijn kunnen worden bereikt. *2 De AIV beklemtoont dat hier de kost voor de baat gaat, zoals ook blijkt uit de Belgisch-Nederlandse marinesamenwerking en het Duits-Nederlandse legerkorpshoofdkwartier.  Toekomstige besparingen als gevolg van Europese defensiesamenwerking zullen hard nodig zijn om eerdergenoemde militaire tekortkomingen op te heffen. Nieuwe bezuinigingen zullen bovendien de betrouwbaarheid van Nederland als samenwerkingspartner ondermijnen. Voor de instandhouding vna een moderne krijgsmacht is een adequaat niveau van investeringen vereist.

Onzekere toekomst
Studies zoals het eindrapport Verkenningen wijzen op de grote onzekerheid over de ontwikkeling van de internationale en nationale veiligheidssituatie en op een groeiend potentieel voor conflicten. Een onzekerheid die groter dan ooit is sinds het einde van de Koude Oorlog. In de Clingendael Strategische Monitor 2012, met de ondertitel ‘Continuïteit en Onzekerheid in een Veranderende Wereld’, wordt geconcludeerd dat het risico van onveiligheid de afgelopen jaren is toegenomen. Door de snel verschuivende machtsverhoudingen in de wereld komt de naoorlogse, door het Westen gedomineerde, internationale orde onder druk te staan. Opkomende machten, zoals Brazilië, China, India en Turkije, eisen meer ruimte op het wereldtoneel op. De historische ervaring leert ons dat de kans op internationale spanningen significant toeneemt as gevolg van verschuivende machtsverhoudingen. De financieel-economische crisis in de Verenigde Staten en Europa heeft die gewijzigde machtsverhoudingen pijnlijk duidelijk gemaakt. Risico’s van onveiligheid doen zich ook voor bij andere grote uitdagingen van deze tijd, zoals de proliferatie van massavernietigingswapens, falende staten, massale migratie, schaarste van grondstoffen, water en voedsel, klimaatverandering, internationaal terrorisme, humanitaire rampen, post-conflict instabiliteit, genocide, regime change en digitale veiligheid. Uitdagingen die geen enkel land alleen het hoofd kan bieden en die collectieve actie noodzakelijk maken. Deze ontwikkelingen vragen om een sterkere rol voor Europa in de wereld en een evenredige bijdrage van Nederland. Daarbij moet worden geïnvesteerd in soft power, waaronder ontwikkelingssamenwerking en diplomatie, en in hard power, die alleen door de krijgsmacht kan worden geleverd. Politieke machtsuitoefening is immers geloofwaardig noch effectief als deze niet wordt geruggensteund door militaire macht.

Gezien het groeiend potentieel voor conflicten is het opmerkelijk dat het draagvlak voor de instandhouding van een veelzijdig inzetbare krijgsmacht afneemt. De drie hoofdtaken van de krijgsmacht zijn nog onverkort van belang: bescherming van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied, bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit, en ondersteuning van civiele autoriteiten. De krijgsmacht is de afgelopen twintig jaar omgevormd tot enen kleinere , professionele, expeditionaire krijgsmacht, die de Nederlandse belangen op hoog niveau heeft verdedigd in vaak risicovolle omstandigheden. Ons land heeft bij de omvorming naar een expeditionaire krijgsmacht in internationaal verband lange tijd voorop gelopen. Nederland zal ook in de toekomst een evenredige militaire bijdrage moeten leveren aan internationale verplichtingen in het kader van de VN, de NAVO en de EU, wil ons land geen free rider worden. Vooral de bereidheid om grondtroepen in risicovolle omstandigheden in te zetten is van belang voor de risicodeling tussen landen.

De Nederlandse krijgsmacht heeft succes geboekt met de geïntegreerde benadering van defensie, ontwikkelingssamenwerking en diplomatie binnen crisisbeheersingsoperaties. Een belangrijke les van de afgelopen decennia is dat een veilige omgeving een voorwaarde is voor duurzame ontwikkeling en respect voor de mensenrechten. Crisisbeheersingsoperaties, waarbij soft power en hard power in samenhang worden ingezet blijven personeelsintensief en het streven naar een technologisch hoogwaardige krijgsmacht mag dan ook niet leiden tot steeds minder boots on the ground. Nieuwe operationele capaciteiten, zoals cyberwapens, vervangen geen militairen en conventionele wapens, maar horen wel thuis in de toolbox van een moderne krijgsmacht.

De krijgsmacht levert in het kader van civiel-militaire samenwerking dagelijks steun aan civiele autoriteiten en functioneert in noodsituaties als een onmisbaar vangnet. Het voortzettingsvermogen van civiele diensten, zoals de politie, is immer zeer beperkt. Calamiteiten of (terreur)dreigingen kunnen leiden tot maatschappelijke ontwrichting met als gevolg een groot beroep op nationale inzet van de krijgsmacht.

De krijgsmacht is thans verwikkeld in een complex en omvangrijk reorganisatieproces. Nieuwe bezuinigingen op Defensie zouden niet alleen schade toebrengen aan de reputatie en betrouwbaarheid van Nederland als partner bij internationale samenwerking, maar onherroepelijk consequenties hebben voor de huidige reorganisatie en voor de militaire inzetbaarheid. Bij de inzet van militair vermogen, nu en in de toekomst, is de mens altijd doorslaggevend. De AIV maakt zich dan ook grote zorgen over de gevolgen van verdere bezuinigingen voor de motivatie van het defensiepersoneel, de reputatie van Defensie als werkgever, de werfkracht van de krijgsmacht voor veelbelovende jongeren alsmede het behoud van juist de beste defensiemedewerkers. Verdere bezuinigingen zouden voorts roofbouw plegen op de loyaliteit van het defensiepersoneel. Dit heeft een te hoge prijs.

Tot besluit
De AIV acht verdere bezuinigingen op Defensie onverantwoord gelet op de nationale en internationale veiligheidsrisico’s waaraan ons land kan worden blootgesteld. De krijgsmacht is te beschouwen als een verzekering voor onzekere tijden. Geen verstandig mens zal de brandverzekering van zijn huis opzeggen bij financiële krapte. Ook moet worden beseft dat het weer opbouwen van afgestoten militaire capaciteit vele jaren of zelfs decennia vergt. De krijgsmacht is thans beperkt inzetbaar. Verdere bezuinigingen zullen desastreus uitpakken voor de defensieorganisatie en zijn tevens in strijd met de grondwettelijke taak van de krijgsmacht en de in internationaal verband aangegane verplichtingen.

Hoogachtend,

Mr. F. Korthals Altes
Voorzitter AIV

Voetnoten

*1: AIV briefadvies nummer 17, Kabinetsformatie 2010, Den Haag, juni 2010.

*2: AIV-advies nummer 78, Europese defensiesamenwerking: soevereiniteit en handelingsvermogen, Den Haag, januari 2012.

(Defensie weblog, 14 september 2012)